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Sonderwege als Regelfall?

Déjà vu: „Unilateralistischer Sündenfall“? Im Frühjahr 2011 ist die Diskussion über die Orientierung der Außenpolitik Deutschlands im In- und Ausland erneut aufgeflammt. Auslöser war die Entscheidung der Bundesregierung, sich bei der Abstimmung im UN-Sicherheitsrat über die Resolution 1973 und die damit verbundene Einrichtung einer Flugverbotszone zum Schutz der libyschen Bevölkerung nicht der Position der USA, Frankreich, Großbritanniens anzuschließen sondern sich wie Brasilien, China, Indien und Russland der Stimme zu enthalten. (Ausgabe: 08/2011)

Westerwelle im Bundestag

Bundesaußenminister Guido Westerwelle zur Libyen-Debatte im Deutschen Bundestag in Berlin (Quelle: Deutscher Bundestag/Trutschel)Größere Abbildung anzeigen

Mit der deutschen Stimmenthaltung wurden auch Erinnerungen an das doppelte Nein von Bundeskanzler Gerhard Schröder im Sommer 2002 wach, als die Bundesregierung erklärte, sich – mit oder ohne UN-Mandat – unter keinen Umständen an einem Krieg gegen den Irak zu beteiligen. Wie im Kontext der Irak-Krise 2002/2003 lauten die Kernvorwürfe an die Regierung von Bundeskanzlerin Angela Merkel, dass Deutschland gegen die Bündnissolidarität verstoße, seine außenpolitische Berechenbarkeit und Zuverlässigkeit preisgegebe und sich auf internationalem Parkett isoliert habe. Ebenso wie der offene Konfrontationskurs der rot-grünen Bundesregierung zur Irak-Politik der amerikanischen Regierung wird die „libysche Deutschstunde“ im UN-Sicherheitsrat als Vorbote einer grundlegenden Umorientierung der deutschen Außenpolitik gesehen.

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Schlägt die Bundesregierung einen Sonderweg ein?

Damals wie heute wirft das Verhalten der politisch Verantwortlichen in Berlin die zentrale Frage auf: Wohin geht die deutsche Außenpolitik? Anhand der Nichtbeteiligung der Bundeswehr an der Durchsetzung der UN-Resolution 1973 gegen Libyen wird im Folgenden überprüft, ob die Berliner Republik eine nationalistische, durch Sonderwege gekennzeichnete Außen- und Sicherheitspolitik verfolgt, die zielstrebig deutsche Handlungsfreiheit zu Lasten der für die deutsche Außenpolitik handlungsweisenden Institutionen (EU, NATO, UNO) zu ver-größern sucht und dabei nicht davor zurückschreckt, unilateral zu handeln. Oder kann das deutsche Verhalten in der Libyen-Krise wie schon 2002/2003 gerade durch das Festhalten am Zivilmachtmacht-Konzept, nicht durch die Abkehr davon erklärt werden?

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Die libysche Deutschstunde

Keine deutsche Beteiligung an einem UN-mandatierten „Militäreinsatz“ Am 17. März 2011 verabschiedete der UN-Sicherheitsrat die Resolution 1973, die den Einsatz von Waffengewalt zum Schutz der Zivilbevölkerung autorisiert. Die Resolution ist mit 10 Stimmen bei fünf Enthaltungen – unter anderem durch die Bundesrepublik Deutschland als nicht-ständiges Mitglied - angenommen worden. In einer Regierungserklärung verteidigte Bundesaußenminister Guido Westerwelle die Enthaltung als „logische Konsequenz unserer gründlich erwogenen Abwägungsent-scheidung“. Mit einer Zustimmung hätte sich die Bundesrepublik zu einer Beteiligung an den beschlossenen militärischen Zwangsmaßnahmen verpflichtet.

Hätte sie bei der konkreten Umsetzung dieser Entscheidung nicht mitgemacht, hätte sie ihre Glaubwürdigkeit aufs Spiel gesetzt. Nach einer gründlichen Abwägung der militärisch erheblichen Gefahren und Risiken sei die Bundesregierung zu dem „logischen“ Ergebnis gekommen, keine deutschen Soldaten in einen „Kampfeinsatz in Libyen“ zu schicken. „Abgesehen von den zivilen Opfern, mit denen gerechnet werden musste: Was ist, wenn das Eingreifen mit Luftschlägen den Bürgerkrieg nicht beendet? Gehen dann doch die Bodentruppen rein? Ist das Risiko der Eskalation beherrschbar? Ist die Unterstützung aus der arabischen Welt so eindeutig, wie behauptet?“ Das Argument der Bündnissolidarität und der Geschlossenheit in EU und NATO wiege schwer. Aber keinem Mitgliedsstaat könne die eigene Entscheidung über die Entsendung eigener Truppen abgenommen werden. Westerwelles Auffassung zufolge seien die zivilen Mittel noch nicht ausgeschöpft gewesen. Gaddafi könne durch politischen Druck, umfassende Finanz- und Wirtschaftssanktionen, den Internationalen Strafgerichtshof sowie die Vereinten Nationen mit ihrem Sondergesandten für Libyen Einhalt geboten werden.

Demgegenüber drohe Deutschland mit einer Beteiligung an militärischen Einsätzen und Luftschlägen auf eine schiefe Ebene zu geraten, an deren Ende deutsche Solda-ten Teil eines Kriegs in Libyen sind. Deutschland werde die „rote Linie“ zu einem Kriegseinsatz nicht überschreiten. Die öffentliche Diskussion, wonach militärische Lösungen deswegen das Mittel der Wahl sein sollen, weil sie – anders als politische Lösungen – angeblich schnell und nachhaltig funktionieren, hält er für fragwürdig. Militärische Einsätze könnten immer nur „das allerletzte Mittel“ sein.

Mit seiner Skepsis gegenüber einem militärischen Eingreifen, aus der er nach eigener Aussage „keinen Hehl“ macht, sieht er sich in einer Tradition der Zurückhaltung. Hier nimmt er Bezug auf eine zentrale Grundnorm der deutschen Außenpolitik, zwischen- und innerstaatliche Konflikte primär durch den Rückgriff auf eine breite Palette nicht-militärischer Instrumente beizulegen und militärische Gewalt nur als letztes Mittel anzuwenden. Westerwelle sieht sich mit seinem konsequenten Widerstand gegen militärische Einsätze vom Libanon 2006 bis Libyen 2011 als entschlossener Vertreter des „Genscherismus“, der fordert, Konfliktursachen mit zivilen, pri-mär nicht-militärischen Mitteln zu bearbeiten.

Als Reaktion auf die Entscheidung des NATO-Rats am 22. März 2011, die Überwa-chung des UN-Waffenembargos gegen Libyen seeseitig durchzusetzen, teilte die Bundesregierung der NATO am gleichen Tag mit, dass mit sofortiger Wirkung alle deutschen Soldaten aus der seit Ende 2001 durchgeführten Operation Active Endeavour (OAE) zur Seeraumüberwachung und Terrorismusbekämpfung im gesamten Mittelmeer abgezogen und unter nationale Führung gestellt worden seien. Sie begründete ihre Entscheidung damit, dass das gegen Libyen verhängte Waffenembargo eine „exekutive Komponente“ vorsehe, die notfalls mit militärischer Gewalt durchzusetzen sei.

Um durch den Rückzug aus einer gemeinsam beschlossenen und laufenden NATO-Operation einen Präzedenzfall zu vermeiden, und angesichts der wachsenden Kritik der Bündnispartner, Deutschland enthalte der NATO seine militärischen Fähigkeiten für bündnisgemeinsame Operationen nach Artikel 5 vor, kündigte das Verteidigungsministerium am 28. März 2011 an, dem NATO-Kommando zwei Schiffe der Deutschen Marine „zeitnah“ wieder für OAE im östlichen Mittelmeer zu unterstellen. Für den Einsatz der Fregatte Lübeck und des Minenjagdbootes Datteln mit insgesamt 180 deutschen Soldaten sei eine klare räumliche und funktionale Trennung von der Libyen-Mission der NATO vereinbart worden. Das Flottendienstboot Oker, spezialisiert auf strategische Informationsgewinnung und Aufklärung, bleibt hingegen bis auf weiteres unter deutschem Kommando.

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Angela Merkel und Anders Fogh Rasmussen

Bundeskanzlerin Angela Merkel begrüßt in Berlin den NATO-Generalsekretär Anders Fogh Rasmussen. (Quelle: NATO)Größere Abbildung anzeigen

Evakuierung: Die Operation „Pegasus“

Trotz ihrer Weigerung, sich an einem UN-mandatierten Militäreinsatz in Libyen zu beteiligen, entsandte die Bundesregierung vom 26. Februar bis 3. März 2011 aufgrund der krisenhaften Entwicklung vor Ort, unter größter Geheimhaltung und unterstützt von zwei Maschinen der britischen Luftwaffe, zwei deutsche Transall C-160 Transportflugzeuge von Kreta zum Flughafen der ostlibyschen Wüstenstadt Nafoora-Jakharrah, um 262 Europäer, darunter 125 deutsche Staatsbürger, zu evakuieren. Beteiligt an diesem Einsatz waren rund 1.000 Soldaten der Luftwaffe, des Heeres, der Marine und der Streitkräftebasis, darunter bewaffnete Kräfte des Fallschirmjägerbataillon 373 aus Seedorf und des Feldjägerbataillon 251 aus Hilden sowie ein im Seegebiet der Großen Syrte vor der libyschen Küste operierender Einsatz- und Ausbildungsverband (EAV) der Deutschen Marine.

Die Bundesregierung hatte alle Fraktionsvorsitzenden des Bundestages sowie die Obleute des Verteidigungsausschusses über den Verlauf der Operation „Pegasus“ unterrichtet, hielt eine nachträgliche Zustimmung des Bundestages zum Einsatz allerdings nicht für notwendig. Außenamtssprecher Andreas Peschke begründete dies damit, dass die Operation im Nachhinein ein gesicherter Evakuierungseinsatz mit humanitärer Zielsetzung und kein bewaffneter Einsatz war, dem der Bundestag nachträglich hätte zustimmen müssen. Auch wenn eine Freigabe des libyschen Luftraumes für den britischen-deutschen Einsatzverband durch das libysche Außenministerium vorlag, war der Einsatz im völlig unüberschaubaren Krisengebiet nicht ohne Risiko. Brigadegeneral Volker Bescht, Kommandeur des Einsatzverbandes, betonte hingegen, dass die deutschen Einsatzkräfte zu jeder Zeit flexibel auf alle möglichen Eventualfälle reagieren hätten können.

Die Bundestagsfraktion Bündnis90/Die Grünen kündigte daraufhin an, Klage beim Bundesverfassungsgericht einzureichen, da die Bundesregierung im Nachhinein ein Mandat des Bundestages einholen hätte müssen. Grundsätzliches haben die Grünen nichts gegen den Einsatz einzuwenden, sind aber nicht bereit zu dulden, dass „die Regierung die Rechte des Parlaments aushebelt“, so Katja Keul, die Parlamentarische Geschäftsführerin der Grünen Bundestagsfraktion. Diese beruft sich dabei auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 2008 zur Teilnahme deutscher Besatzungsmitglieder an 105 AWACS-Einsätzen im Rahmen der NATO „Operation Display Deterrence“ (OPD) zur Überwachung des türkischen Luftraums vom 18. März bis zum 17. April 2003.

Das Gericht hatte damals klargestellt, dass der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt schon dann eingreift, wenn nach dem jeweili-gen Einsatzzusammenhang und den einzelnen rechtlichen und tatsächlichen Umständen die Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete Auseinandersetzungen konkret zu erwarten ist. Die Regierung Schröder hatte damals argumentiert, dass der Parlamentsvorbehalt erst dann greife, wenn die Schwelle zu einer Beteiligung deutscher Soldaten an bewaffneten Unternehmungen überschritten wird. Situationen unterhalb dieser Schwelle fielen hingegen allein in die Kompetenz der Exekutive.

Dieser Rechtsauf-fassung widersprach das Bundesverfassungsgericht zwar nachträglich aber ausdrücklich und stellte fest, dass die Bundesregierung die Zustimmung des Bundestages zum Einsatz deutscher Soldaten im Rahmen der OPD einholen hätte müssen, wie es ein Entschließungsantrag der FDP-Bundestagsfraktion gefordert hatte, der am 20. März 2003 mit 303 zu 274 Stimmen bei sechs Enthaltungen abgelehnt worden war.

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Kompensation (I): Beteiligung am NATO-AWACS-Einsatz in Afghanistan

Nach der Entscheidung, sich nicht mit Soldaten an einer vom UN-Sicherheitsrat mandatierten Einrichtung einer Flugverbotszone in Libyen zum Schutz der libyschen Zivilbevölkerung zu beteiligen, kündigte Bundeskanzlerin Merkel auf dem Libyen-Gipfel in Paris am 19. März 2011 an, die NATO insbesondere bei den AWACS-Fähigkeiten zu entlasten, „indem wir zusätzliche Verantwortung in Afghanistan übernehmen.“ Die Kehrtwende der Bundesregierung, die luftgestützten Aufklärungskapazitäten der NATO in Afghanistan nun doch mit deutschen Soldaten zu unterstützen, nachdem diese erst Mitte Januar 2011 vom AWACS-Besatzungspersonal zurückgezogen worden waren, begründete Verteidigungsminister de Maizière mit den Worten: „Ohne die Deutschen kann man auf Dauer nicht in Libyen und Afghanistan gleichzeitig sein.“

Das erklärte Ziel der Bundesregierung sei, Außenminister Westerwelle zufolge, die Verbündeten zu entlasten, ohne sich in Libyen militärisch zu engagieren. Daraufhin leitete die Bundesregierung am 23. März 2011 dem Aus-wärtigen Ausschuss des Bundestages einen Regierungsantrag zu, in dem sie die Abgeordneten um die Zustimmung zu einer Ausweitung des ISAF-Einsatzes um bis zu 300 deutsche Soldaten am NATO-AWACS-Verband zur luftgestützten Luftraum-überwachung und -koordinierung in Afghanistan bat. Wie bei der Entsendung der sechs Aufklärungsflugzeuge vom Typ Tornado im Frühjahr 2007 nach Afghanistan ist die deutsche Beteiligung am AWACS-Aufklärungseinsatz strikt an den Zielen der ISAF-Mission ausgerichtet.

Die AWACS-Maschinen sollen das Lagebild für die Ope-rationsführung der ISAF und der afghanischen Sicherheitskräfte verdichten und die Reaktionszeit zur Unterstützung von Truppen, auch in Gefechtssituationen, durch Luftunterstützungsoperationen sowie Luftrettungsoperationen (MedEvac) erheblich verkürzen. Ihr Auftrag besteht darin, die Implementierung der neuen ISAF-Strategie und damit die Übergabe der Sicherheitsverantwortung an die afghanischen Sicherheitskräfte zu unterstützen. Da die AWACS-Maschinen weder die Fähigkeit zur Bodenaufklärung noch eine Feuerleitfähigkeit für Luft-Boden-Einsätze haben, können sie alliierten Kampfflugzeugen keine Angriffsziele gegen die Taliban-Aufständischen zuweisen. „Die NATO-AWACS haben nicht die Aufgabe, geplante OEF-Luftoperationen zu koordinieren oder zu führen“, betonte die Bundesregierung in ihrer Mandatsbegründung.

Das Zusammenwirken von ISAF und OEF beschränkt sich auf die wechselseitige Nothilfe zwischen Einheiten der beiden Operationen. Die Per-sonalobergrenze bleibt unverändert bei 5 350 Soldaten. Die zusätzlichen 300 Solda-ten werden aus der flexiblen Reserve von 350 Soldaten geschöpft, die im bisherigen ISAF-Mandat enthalten ist. Hier kam die Bundesregierung der SPD und den Grünen entgegen, die eine Aufstockung der Mandatsobergrenze strikt ablehnen und auf eine klare Abzugsperspektive ab Ende 2011 drängen. Mit ihrer Bereitschaft, sich dem seit dem 15. Januar 2011 laufenden NATO-AWACS-Aufklärungseinsatz in Afghanistan anzuschließen, nahm die Bundesregierung eine Entscheidung vorweg, vor der sie – unabhängig von den Ereignissen in Libyen – spätestens im April gestanden hätte, wie Verteidigungsminister de Maizière erklärte. Anfang 2011 hatte sie gegenüber der NATO noch angekündigt, sich zunächst nicht am AWACS-Aufklärungseinsatz zu beteiligen.

Der damalige Verteidigungsminister zu Guttenberg hatte in Aussicht gestellt, dass die Bundesregierung diese Position im Lichte der operativen Erfahrungen der ersten 90 Tage einer erneuten Bewertung unterziehen würde. Diese „erneute Bewertung“ nahm die Bundesregierung im Lichte der veränderten Lage in Libyen vor. Was Außenminister Westerwelle trotz Bündnisfall nach Artikel 5 Anfang des Jahres noch als „falsches Signal“ im Lichte einer klaren Abzugsperspektive ab „Ende 2011“ bewertete, hält er im Kontext der Lage in Libyen als „Ausdruck unserer Bündnissolidarität“ für „militärisch geboten.“

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Norwegisches Kampfflugzeug der NATO

Ein norwegisches Kampfflugzeug der NATO startet in Souda Bay auf Kreta zu einem Libyeneinsatz. (Quelle: Norwegian Airforce/Hovtun)Größere Abbildung anzeigen

Kompensation (II): Mögliche deutsche Beteiligung an UN-mandatierten humanitären Missionen in Libyen

Am 21. März hatten sich die EU-Außenminister in Brüssel darauf geeinigt, der Bitte der Vereinten Nationen nachzukommen und Hilfslieferungen nach Libyen militärisch abzusichern. Am 1. April beschloss der Rat der Europäischen Union eine Unterstüt-zung von humanitären Hilfsmaßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Dementsprechend erklärte sich auch die Bundesregierung – auf Initiative des Verteidigungsministeriums – dazu bereit, sich mit deutschen Sol-daten an der militärischen Absicherung eines UN-mandatierten humanitären Hilfseinsatzes im Rahmen der EU zu beteiligen. Außenminister Westerwelle sicherte zu, Deutschland werde sich selbstverständlich nicht entziehen und seiner Verantwortung gerecht werden, sich für Schutz und Versorgung der Flüchtlinge einzusetzen.

Die militärische Absicherung einer humanitären Hilfslieferung auf dem Mittelmeer bewertete er als „etwas völlig anderes“ als die Beteiligung an einem Kriegseinsatz, schließlich sei humanitäre Hilfe „neutral“ und ziele darauf ab, die Folgen eines Krieges für die Menschen zu lindern. Allerdings räumte er ein, dass auch ein humanitärer Einsatz operativ erhebliche Risiken berge. In seiner Reaktion auf die Äußerung eines BMVg-Sprechers, dass die Beteiligung an einer humanitären Operation auch bedeute, dass deutsche Soldaten „Fuß auf libyschen Boden setzen müsste[n]“, stellte Westerwelle bei einem Treffen der EU-Außenminister am 12. April in Luxemburg klar, dass deutsche Soldaten nicht als „Partei“ an dem Krieg teilnehmen würden.

Eine humanitäre Aktion müsse deshalb auch sichtbar getrennt sein von laufenden militärischen Operationen sein. Darüber hinaus wies er einschränkend darauf hin, dass alle bisherigen humanitären Hilfslieferungen ohne militärische Begleitung erfolgt seien und die humanitäre Organisation der Vereinten Nationen (OCHA) Hilfslieferungen für Libyen ohne militärischen Begleitschutz für möglich halte. Eine EU-Militärmission scheint zunehmend unwahrscheinlicher zu werden, denn je stärker Gaddafis Streitkräfte in den vergangenen Wochen insbesondere in der um-kämpften Rebellenhochburg Misurata geschwächt wurden, desto besser kommt die humanitäre Hilfe in Libyen an.

306 Hilfslieferungen waren es nach einer Zählung der NATO bisher insgesamt. Im Bündnis hat die Diskussion über die Planungen für die Phase nach dem Ende der „Operation Unified Protector“ in Libyen bereits begonnen und die NATO-Verteidigungsminister erklärten bei einem Treffen in Brüssel Anfang Juni, dass Post-Konflikt-Bemühungen von den Vereinten Nationen und der Libyen-Kontakt-Gruppe eingeleitet werden sollen. Verteidigungsminister de Maizière kündigte darauf hin an, eine Beteiligung deutscher Soldaten an einer Friedenstruppe in Libyen nach dem Sturz des Diktators konstruktiv zu prüfen. Voraussetzung für einen solchen Einsatz sei allerdings ein Mandat der Vereinten Nationen. Er hoffe, dass es in Libyen „zu einer Lösung kommt, die nicht eine militärische Präsenz dort erfordert, sondern ökonomische infrastrukturelle Hilfe, vielleicht beim Aufbau von Sicherheitskräften.“ Eine Beteiligung deutscher Soldaten am laufenden Einsatz zur Entlastung vor allem Frankreichs, Großbritanniens und Italiens, die bisher die Hauptlast des Mi-litäreinsatzes getragen haben, lehnte er erneut mit deutlichen Worten ab: „Deutsch-land beteiligt sich nicht daran, dabei bleibt es.“

Ebenso erklärte Außenminister Wes-terwelle, dass die Regierungskoalition bereit sei, einen humanitären Einsatz der Vereinten Nationen bei einem zivilen Wiederaufbau Libyens zu unterstützen, bekräftigte aber wie der Verteidigungsminister, dass Deutschland sich am politischen Prozess, nicht aber an militärischen Aktionen beteiligen werde. Dass Anfragen zur Beteiligung der Bundeswehr an UN-mandatierten Post-Konflikt-Einsätzen häufiger auf Deutschland zukommen werden, hat der Verteidigungsminister Ende April bei seinem Antrittsbesuch bei den Vereinten Nationen in New York erfahren und die daraus resultierenden Konsequenzen für die Bundeswehr in einer Regierungserklärung Ende Mai dargelegt.

„Als Ausdruck nationalen Selbstbehauptungswillens und staatlicher Souveränität“ sei Deutschland bereit, „zur Wahrung seiner Sicherheit das gesamte Spektrum nationaler Handlungsinstrumente im Rahmen des Völkerrechts einzusetzen. Dies beinhaltet auch den Einsatz von Streitkräften.“ Deutschland werde „in den internationalen Organisationen – in den Vereinten Nationen, in unserem Nordatlantischen Bündnis, in der Europäischen Union – die internationale Verantwortung übernehmen, die wir uns zutrauen, die man uns zutraut und die man von uns erwartet.“

In jedem Einzelfall sei eine klare Antwort auf die Frage notwendig, inwieweit die unmittelbaren oder mittelbaren Interessen Deutschlands oder eben auch die Wahrnehmung internationaler Verantwortung den jeweiligen Einsatz erfordern und rechtfertigen, aber auch, welche Folgen die Entscheidung hat, nicht an einem Einsatz teilzunehmen. Die Frage der unmittelbaren oder mittelbaren Interessen präzisierte er in einem Interview, in dem er mit Bezug auf die Verteidi-gungspolitischen Richtlinien vom 18. Mai 2011 feststellte: „Nach dem Ende der deutschen Teilung und wegen der Rolle Deutschlands in der Welt kann es auch zu Einsätzen kommen, wo wir kein unmittelbares Interesse haben, sondern wo sich die Frage stellt: Beteiligen wir uns aus internationaler Verantwortung? Das handhaben längst viele Nationen in der Welt so.“ Das umfassende Engagement der Bundeswehr zur Wahrung sowohl nationaler Interessen als auch der internationalen Verantwortung Deutschlands gründet sich auf folgende Prinzipien:

• Streitkräfte als das geeignete Mittel: „Der Einsatz von Streitkräften muss nicht immer als zeitlich letztes Mittel erfolgen. Er darf aber immer nur dann erfolgen, wenn es keine geeigneteren Mittel gibt, um den Einsatzauftrag zu erfüllen.“
• Umfassender Sicherheitsansatz: „Das Konzept der vernetzten Sicherheit setzt konsequent auf einen ressortgemeinsamen Einsatz.“ Bei Stabilisierungseinsätzen müssen „nicht in erster Linie Soldaten […] sondern vielmehr […] Entwicklungshelfer, Lehrer, Richter und Polizeiausbilder sowie Wirtschaftsförderer“ eingesetzt werden.
• Parlamentsvorbehalt: „Über Mandate der Bundeswehr entscheidet der Bundestag.“
• UN-Mandat: Die Beteiligung an Einsätzen zur internationalen Konfliktverhütung und Krisenbewältigung setzt ein Mandat des UN-Sicherheitsrates voraus.
• Kultur der Zurückhaltung: „Wir bleiben dabei zurückhaltend und verantwortungsvoll - in jede Richtung.“

Auch wenn de Maizière im Gegensatz zu Westerwelle den Einsatz von Streitkräften nicht rigide „als zeitlich letztes Mittel“ sieht, macht auch er eine Beteiligung der Bundeswehr an einem UN-Stabilisierungseinsatz in Libyen, unabhängig von unmittelbaren oder mittelbaren deutschen Interessen, von „unserer Abwägung“ abhängig.

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Thomas de Maizière und Ban-Ki Moon

Bundesverteidigungsminister Thomas de Maizière trifft bei seinem Antrittsbesuch in New York den UN-Generalsekretär Ban-Ki Moon. (Quelle: UN/Debebe)Größere Abbildung anzeigen

Im innenpolitischen Dickicht der Berliner Republik

Die Weigerung der Bundesregierung, deutsche Soldaten an einem Kriegseinsatz in Libyen zu beteiligen, legt erneut die Neigung der politisch Verantwortlichen offen, nationalen Vorbehalten den Vorrang vor externen Anforderungen zu geben. Trotz eines Mandates des UN-Sicherheitsrates sieht sich die Regierung Merkel innenpolitisch nicht in der Lage, deutsche Soldaten über Afghanistan hinaus an einer weiteren militärischen Intervention zu beteiligen, auch wenn sie Deutschlands wichtigste Bündnispartner im UN-Sicherheitsrat durchgesetzt haben und sie von der Arabi-schen Liga sowie der Organisation Islamischer Staaten unterstützt wird.

Auch wenn die Bundesregierung mit Nachdruck erklärt, sich im Libyen-Konflikt nicht „neutral“ zu verhalten, beschränkt sich der deutsche Beitrag auf die Durchsetzung verschärfter Finanz- und Wirtschaftssanktionen gegen den libyschen Diktator, die Lieferung medizinischer Hilfsgüter für libysche Krankenhäuser und weitere humanitäre Hilfe für Flüchtlinge. Ohne das entschlossene Eingreifen der NATO-Verbündeten USA, Frankreich und Großbritannien seit dem 17. März hätte jedoch der deutsche Außenminister nicht das neue deutsche Verbindungsbüro in der Rebellenhochburg Bengasi am 13. Juni 2011 eröffnen und keinen langfristigen deutschen Beitrag zum Aufbau neuer staatlicher Strukturen anbieten können.

Zwischen der verbalen Unterstützung der vom UN-Sicherheitsrat gegen Libyen verhängten Sanktionsmaßnahmen und der Bereitschaft der Regierung Merkel, die erforderlichen Mittel für ihre möglichst zeitnahe Umsetzung bereitzustellen, „klafft eine operative Lücke“, brachte Ruprecht Polenz, Vorsitzender des Auswärtigen Ausschusses, die Widersprüchlichkeit der deutschen Außenpolitik im Kontext der Libyen-Krise auf den Punkt.

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Britische Marinesoldaten

Britische Marinesoldaten der HMS Cumberland sichern im Auftrag der NATO die Küste Libyens. (Quelle: UK MOD/Allen)Größere Abbildung anzeigen

Forderungen der USA an Deutschland

Gerade die Obama-Administration misst die Partnerschaft mit Deutschland an der Bereitschaft der Bundesregierung, mehr Präsenz an internationalen Brennpunkten von Nordafrika bis zum Hindukusch zu zeigen. Die Botschaft von Außenministerin Hillary Clinton bei ihrer Rede vor der American Academy in Berlin am 15. April 2011 und Präsident Obamas bei der Ehrung der Bundeskanzlerin mit der Freiheitsmedaille Anfang Juni in Washington ist klar: Deutschland muss eine entschlossene Führungsrolle im internationalen Krisen- und Konfliktmanagement übernehmen, die im Einklang mit den Ressourcen des Landes und seinem Status als führender Macht in Europa steht.

Zur Wahrung von Sicherheit und Freiheit erwarten die USA und die Bündnispartner von Berlin mehr, insbesondere mehr Soldaten, nicht eine ständige Wiederholung nationaler Vorbehalte gegenüber der Beteiligung deutscher Soldaten an einem „Kriegseinsatz“. Der scheidende US-Verteidigungsminister Robert M. Gates wiederholte seine unverhohlene Kritik an Bündnismitgliedern wie der Bundesrepublik, deren Bestehen auf „weiche“ Beiträge zum gemeinsamen Konfliktmanagement der NATO und auf nationale Vorbehalte gegenüber hochintensiver Kampfeinsätze zu einer „zweigeteilten Allianz“ geführt habe.

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Verantwortung für Frieden und Sicherheit

Deutschland hat eine Verantwortung für Frieden und Sicherheit in der Welt, die an-dere Staaten schon seit dem Zweiten Weltkrieg getragen haben. Vor allem beim Ein-satz von Streitkräften nimmt die Berliner Republik diese Verantwortung jedoch er-kennbar anders wahr, als Verbündete und Partner es von ihr erwarten. Die Ursache für ein Deutschland, das nein sagt, liegt nicht in seiner machtpolitischen Resozialisierung, die dem Beispiel Frankreichs und Großbritanniens konsequent folgt. Die Irritationen in Washington über die deutsche Außenpolitik 2002/3 wie heute lassen sich ebenso wenig mit dem „Anti-Amerikanismus“ der 68er-Generation um Gerhard Schröder und Joschka Fischer erklären wie mit der „neuen Sachlichkeit“ der post-68er Generation um Angela Merkel, die signifikante Veränderungen in der deut-schen Außenpolitik möglich mache.

Denn trotz dieser neuen Sachlichkeit in Berlin und des Abgangs der „neokonservativen Kamarilla“ um den Republikaner George W. Bush sind die deutsch-amerikanischen Beziehungen auch unter der schwarz-gelben Bundesregierung und einer demokratischen Administration nicht zum gewohnten partnerschaftlichen Einvernehmen zurückgekehrt. Berlin und Washington liegen weit auseinander bei wichtigen Themen wie

o der Wirtschafts- und Finanzpolitik im Schatten der Finanzkrise von 2008,
o der Energiepolitik nach der nuklearen Katastrophe in Fukushima im März 2011,
o der Abwendung humanitärer Katastrophen wie in Libyen, aber auch
o beim fortgesetzten Engagement der internationalen Staatengemeinschaft in Afghanistan

Gleiches trifft auf die deutsch-französischen Beziehungen zu, in denen sich das von Paris favorisierte Konzept der Gegenmachtbildung zu den USA über die Irak-Krise hinaus nicht als langfristig tragfähige Grundlage erwiesen hat. Ebenso sind die „franc fort“-Politik der Merkel-Regierung im Kontext der Euro-Krise, ihre Befürwortung eines Atomausstiegs bis 2022 und ihr Abstimmungsverhalten im UN-Sicherheitsrat in der Causa Libya zu Reizworten in Paris geworden. Das Grundproblem deutscher Sicherheitspolitik Die offenkundige Lücke zwischen dem, was Deutschland aus Sicht der Verbündeten tun sollte und was es tatsächlich zu tun bereit ist, legt das Grundproblem der deut-schen Sicherheitspolitik offen.

Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts und den entsprechend veränderten sicherheitspolitischen Anforderungen begann sich die wech-selseitige Bedingtheit der beiden Kernbestandteile der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik – das reflexartige Bekenntnis zur multilateralen Zusammenarbeit und die tief verwurzelten Ansichten und Überzeugungen der aus einer historischen Verantwortungslast resultierenden Kultur der Zurückhaltung – aufzulösen. Die Globalisierung von Gewalt in asymmetrischer Ausprägung, wie sie bei den Ter-roranschlägen in den USA am 11. September 2001 auf brutale Weise sichtbar wurde hat dieses Spannungsverhältnis zwischen unterschiedlichen externen Anforderungen und internen Zwängen ebenso weiter verschärft, wie die verstärkten Anstrengungen von NATO und EU, neuen sicherheitspolitischen Bedrohungen durch zerfallende und zerfallene Staaten, Bürgerkriege und humanitäre Krisen wirksam zu begegnen.

Die grundlegend veränderten sicherheitspolitischen Anforderungen im euro-atlantischen Handlungszusammenhang machen es für jede deutsche Regierung außerordentlich schwierig, sich für das Gebot der multilateralen Zusammenarbeit einzusetzen und gleichzeitig den Forderungen der Kultur der Zurückhaltung treu zu bleiben. Die traditionelle multilaterale Orientierung der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik einschließlich ihres Verhältnisses zu den USA wird nicht mehr von einer reflexartigen Übernahme institutioneller Verpflichtungen bestimmt und relativiert sich mit der Präferenz für innenpolitische Anforderungen und nationale Bewertungen.

Die Ausrichtung an innenpolitischen Erfordernissen droht die beiden zentralen außenpolitischen Zielsetzungen der Berliner Republik in Frage zu stellen, nämlich zum einen die Handlungsfähigkeit internationaler Institutionen, allen voran UN, NATO und EU, zu stärken, und sich zum anderen eine angemessene Mitsprachekompetenz an der Seite der USA, Frankreichs und Großbritanniens bei der Bewältigung des wahrscheinlichsten Aufgabenspektrums zu sichern. Mit einer auf die Erfordernisse der Kultur der Zurückhaltung ausgerichteten Außen- und Sicherheitspolitik setzt sich die Regierung Merkel dem Vorwurf aus, Deutschland verstoße gegen die Bündnissolidarität und mache deutsche Alleingänge wieder zu einer permanenten Versuchung.

Dieser Vorwurf unilateralistischer „Sündenfälle“ wird gegenüber der deut-schen fiskalpolitischen Stabilitätskultur erhoben, die im Kontext der Finanzkrisen 2008 und 2010 dazu übergegangen sei, die bewährten außenpolitischen Maximen der Bonner Republik – multilaterale Zusammenarbeit und Kompromiss – über Bord zu werfen. Die Entschlossenheit der politisch Verantwortlichen, vom Tugendpfad der Kultur der Zurückhaltung nicht abzuweichen, hat auch zur Folge, dass die Berliner Republik nicht mehr bereit ist, jeden Preis zu zahlen, um eine gemeinsame europäische oder transatlantische Position zu erreichen und Anforderungen und Erwartungen der Bündnispartner nach „unserer Abwägung“ entschieden werden. Das heißt auch: die Zivilmacht Deutschland sagt immer öfters nein danke oder nur so.

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Autor

Privatdozent Dr. Franz-Josef Meiers, Jahrgang 1958, ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politische Wissenschaft der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg sowie Lehrbeauftragter für Amerikanische Außenpolitik an der Universität Münster. Zuvor war er am Graduate Institute of International Studies in Genf, am Forschungs-institut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) sowie am Zentrum für Europäische Integrationsforschung (ZEI) der Universität Bonn tätig. Seine Schwerpunkte in Forschung und Lehre liegen im Bereich der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik entwickelter Industriestaaten sowie Internationaler Institu-tionen.

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Literatur

Roger Cohen. Merkel in Miniature, New York Times 18. April 2011

Joschka Fischer. Deutsche Außenpolitik – Eine Farce, Süddeutsche Zeitung, 22. März 2011

Klaus-Dieter Frankenberger und Hanns W. Maull. „Gimme a Break“: in Foreign Policy, Germany Takes Time Out From a Complex World, Deutsche-Aussenpolitik.de, Foreign Policy in Focus, Nr. 494, 24. März 2011

Robert M. Gates. The Security and Defense Agenda (Future of NATO), Brüssel 10. Juni 2011

Josef Joffe, Die Vierte Republik: Atom, Libyen und neuer deutscher Sonderweg – kein Modell., Die ZEIT, 1. April 2011

Frédéric Lemaître. Le malaise allemand, Le Monde, 3. April 2011

Pia Niedermeier, German Policy on Libya: Right on Substance, Short on Style, AICGS Advisor, 25. März 2011

Andreas Rinke. Eingreifen oder nicht? Warum sich die Bundesregierung in der Liby-en-Frage enthielt, Internationale Politik, Juli/August

Constanze Stelzenmüller. Germany’s unhappy abstention from leadership, Financial Times, 28. März 2011

Constanze Stelzenmüller. Libyen, eine Deutschstunde, Süddeutsche Zeitung, 15. April 2011

Philip Stephens. Why Berlin is resetting its compass, Financial Times, 10. Juni 2011

Adam Tooze. The Message from Berlin that Europe failed to grasp, Financial Times, 4. Mai 2010

„Töten und sterben gehört dazu“. Interview mit Verteidigungsminister Dr. Thomas de Maizière, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 27. Mai 2011.

Guido Westerwelle. Bedenke das Ende! Süddeutsche Zeitung, 24. März 2011

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Stand vom: 04.12.13 | Autor: Franz Josef Meiers


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